Den schizofrene staten. Politikk, stat og utvikling i Afrika

Presentasjon i Utviklingsforum i UD 15.1.2018 (redigert)

Mykje av vårt utviklingssamarbeid går ut på å styrke staten. Samtidig er det vel der – i kapasitetsutvikling – vi har lykkast minst. Afrikanske land har som regel – med nokre unntak – ein svak stat i betydninga evne til å skape tryggleik og velferd for innbyggjarane. Dette er ein av forskjellane mellom storparten av Afrika på den eine sida og Aust- og Søraust-Asia på den andre, sjølv om det langt frå er den einaste.

I Afrika var ein nasjon i hovudsak eit samfunn med folk av felles ætt eller klan, eller ei samling av ætter og klanar. Då kolonimaktene gjorde sitt inntog, fanst det om lag 10 000 små og store statsdanningar i Afrika. I dag har kontinentet mellom 1500 og 2000 språk.

Slektskap og klan har vore og er ofte framleis viktigare i Afrika enn landegrenser og nasjonal økonomi. Men dei tradisjonelle personlege og nasjonale identitetane frå fortida – uttrykt i felles språk og felles ætt eller klan – har blitt utfordra frå kolonitida fram til i dag, av alt frå kristne misjonærar og brutale koloniregime for hundre år sidan til globaliseringa i dag. Slik lever afrikanarane flest i ei spenning mellom ulike livsformer, ein kan seie mellom tradisjon og modernisme.

Ein av Afrikas store intellektuelle, Thandika Mkandawire, som leda FNs  forskingssenter UNRISD i mange år, sa at førestillinga av nasjonen som «eitt folk, eitt språk, ein kultur», det var den store myta i tida etter uavhengigheten.

Wangari Maathai frå Kenya, miljøaktivist og fredsprisvinnar, sa at den moderne nasjonen i Afrika er ei overflatisk skapning, ei laus samling av etniske samfunn – eller mikronasjonar, som ho kalla det – brakt saman av kolonimaktene. Afrikanarar flest hadde ikkje noko forhold til nasjonalstaten og blei verande knytte til dei fysiske og mentale grensene som det etniske samfunnet tilsa. Sjølv i dag er ein trussel mot denne mikronasjonen verre for dei enn ein trussel mot nasjonalstaten, sa ho.

Maathai sa at dette forholdet har resultert i ein slags politisk schizofreni. Dei politiske ledarane etter uavhengigheten har på den eine sida prøvd å tone ned den tradisjonelle kulturen i dei etniske gruppene, samtidig som dei har brukt etnisitet for å halde på makta si. Slik har dei avspegla taktikken frå kolonitida med å splitte og herske med øydeleggjande konsekvensar for dei afrikanske samfunna.

Ein slik schizofreni ser vi også klart i dag. Staten i afrikanske land er samtidig både  røvarstat og velferdsstat, altså ei kjelde til rikdom for dei som sit med makta og tilhengjarane deira, og ein stat som tilbyr borgarane offentlege tenester som helse, utdanning, vassforsyning osb.

Politikk

Det er mange måtar å analysere den afrikanske staten og afrikansk politikk på. Eg meiner at maktanalysar, med vekt på det såkalla neopatrimonielle systemet, gir god meining. Samtidig har eg sett at slike studiar lett kan bli veldig einsidige, det har lett for at ein finn de ein leitar etter. I dei fleste afrikanske land er det enkeltpersonar – personligheter – som står sentralt i politikken. Politiske parti utan ein sterk mann – eller kvinne – blir oftast gjenstand for sterke personlege feidar og rivalisering. Det skjedde med det tidlegare Peoples Party i Malawi etter at Joyce Banda tapte valet i 2014. Nå ser det ut til at opposisjonsrørsla i Zimbabwe kan komme i same situasjon etter at Tsvangirai er blitt alvorleg sjuk av kreft. Men samtidig som det såkalla ‘big-man’-syndromet betyr at ledaren er opphøgja og tiljubla, er forventningane frå tilhengjarane om å få noko tilbake minst like høge. Dei som blir valde, og særleg om dei får regjeringsmakta, er under eit sterkt press for å betale tilbake, om å tilby jobbar og gåver.  

Dette er ein realitet som alle politikarar må leve med. For ein minister vil desse forventningane og denne rollen eksistere parallelt med hans eller hennar engasjement for den politiske sektoren i den moderne staten ho eller han har ansvar for, der byråkratiske reglar skal styre, ofte nøye følgt opp frå representantar for givarane som i dei fattigaste landa finansierer store delar av budsjetta.

To system fungerer altså samtidig. Mange ministrar og politikarar i afrikanske land har høg utdanning og stor kunnskap, og gjer ein framifrå jobb på sine område, når det gjeld utbygging av helsevesenet, utdanning eller statens finansar. Det er ikkje folka det er noko i vegen med, det er dei sosiale strukturane og kollisjon av tenkjemåtar som skaper dilemma og motsetningar, og som ofte fører til misbruk av makt og pengar.

Nå ser vi dette ‘big-man-syndromet’ veldig klart også i eit så pass industrialisert land som Sør-Afrika, der president Zuma står fram som sjølve prototypen. Men i Sør-Afrika er motkreftene også sterke, som vi har sett i den politiske dragkampen særleg det siste året. I Malawi har den mest typiske representanten for denne styreforma vore Bakili Muluzi, som var president frå 1994 til 2004. Seinare presidentar har på kvar sine måtar vore meir teknokratiske, men mekanismane har så klart vore til stades og dominert. President Bingu Mutharika (2004-2012) var opptatt av å fremje si eiga folkegruppe, som i utgangspunktet nok var underpriviligert, men han evna i liten grad å skape alliansar og ‘kjøpe’ seg støtte då situasjonen blei kritisk for hans styre. Då tok han heller i bruk autoritære midlar og vart meir isolert.

Dette patron-klientsystemet er kjent stoff for mange, men viktig for å forstå den situasjonen politiske ledarar er i. Dei fleste politikarane eg har kjent (i Botswana og Malawi) har ønskt å vere til nytte for veljarane sine. Mange, ikkje minst kvinner, brukar mykje tid og eigne pengar på gode tiltak i valkrinsane sine. Dei bidrar til å byggje skular, bruer, matvarer til dei fattige og barneheimar for foreldrelause barn. I tillegg må dei bidra ved ei endelaus rekkje av bryllup og gravferder. Og veljarane på si side ventar at deira parlamentsmedlem skaffar skulebygg eller sjukehus i sine valdistrikt og det blir ei sur oppgåve å forklare veljarane at det ikkje står på den nåverande statlege planen.

I det gamle systemet var det rasjonelt at undersåttane bidrog til høvdingens makt og rikdom, for samfunnskontrakten var at høvdingen også skulle gi noko tilbake når det kom tørke eller flaum, eller levemåten var truga på andre måtar. I det moderne Afrika vil det vere ressursane til staten som ‘the big man’ kontrollerer og som han eller ho brukar til å dele ut gode til sine klientar. Medan slike ordningar kunne fungere i det gamle ættesamfunnet, der rettar og plikter blei fordelte med ein viss rettferdighet, blir det under moderne forhold til eit pervertert system, der rikdomsoppsamlinga ofte blir outrert, og der belønninga for tilhengjarane utanfor det nærmaste eliten etter kvart blir fiktiv.

Denne spenninga, at politikarar, byråkratar og militære sjefar skal vere tenarar for staten og folket, samstundes som dei har politiske og økonomiske plikter overfor slekt, venner og folk i sitt valdistrikt, er ein av hovudgrunnane, etter mi meining, til at det er så vanskeleg å skape effektive statar som fungerer til beste for borgarane.

Eg har lagt så stor vekt på dette, fordi eg meiner det er grunnleggjande for å forstå politikken og den situasjonen mange afrikanske land er i. Eg ser ikkje då bort frå økonomisk utbytting i kolonitida, som ofte har hatt større konsekvensar enn mange trur, og ei grunnleggjande urettferdighet i det globale økonomiske systemet, der låginntektsland berre i liten grad har klart å utnytte frihandelen, og har mist mykje av den vesle industriproduksjonen dei hadde. Men vi ser også at dei tradisjonelle mekanismane gradvis forandrar seg og blir svakare, sjølv om det skjer langsamt.  

Sterk endring

Samtidig skjer det veldig raske endringar på andre område, ikkje minst det økonomiske. 30 år etter at Robert Klitgaard skreiv boka Tropical Gangsters om den tidlegare spanske kolonien Equatorial Guinea – som han karakteriserte som «one of the most backward countries in the world» – oppnådde landet nyleg å ha den høgaste BNI per innbyggjar i Afrika. Vi kjenner den kraftige veksten i Angola etter at borgarkrigen blei slutt for mindre enn to tiår sidan. Nigeria kan om ikkje mange år tilhøyre ein av dei stor økonomiane i verda.

Afrikas kraftige vekst dei siste tiåra byggjer på eksport av olje, gass, mineralar, og til ein viss grad matvarer. Samtidig er industriproduksjonen liten, og blei sett sterkt tilbake av liberaliseringa av den internasjonale handelen. Nå blir den særleg utkonkurrert av billige kinesiske daglegvarer og den store marknaden for brukte klede.

Det er meir enn eit tankekors at ingen land har gått frå utviklingsland til utvikla land utan industrialisering, om ein gjer unntak av oljerike arabiske land med liten befolkning. Spørsmålet er korleis Afrika skal klare det? Søraust-Asia brukte billig arbeidskraft til å konkurrere ut Vesten i vareproduksjon. Men automatiseringa og robotane bring nå meir av vareproduksjonen tilbake til dei industrialiserte landa, og i industriproduksjonen i framtida vil det vere behov for folk som har meir spesialisert utdanning. Samtidig kan ikkje dei fleste afrikanske land konkurrere med asiatiske om prisen på arbeidskraft. Medan lønnsutgiftene per arbeidstakar i Kenya er over 2100 dollar er dei berre noko over 800 dollar i Bangladesh. Forskjellen i kapitalutgifter for å etablere ein arbeidsplass er endå større.

Vi ser også eit aukande digitalt gap mellom rike og mellominntektsland på den eine sida og dei fleste låginntektsland på den andre, trass i at mobiltelefonen forlengst er blitt allemannseige også i Afrika. Eg seier dei fleste, fordi vi finn fleire klare unntak, slik som Rwanda og Kenya. Men staten i dei fleste landa er ikkje sterke nok til å leggje til rette for investeringar og næringsliv, og etablerte interesser bidrar ofte til at det ikkje skjer.

Det er også ein faktor, meiner eg, at dei tradisjonelle mekanismane på det politiske og sosiale område også har innverknad på økonomisk utvikling. Dei som får tilgang til pengar, investerer heller i sosiale relasjonar enn i økonomisk verksemd. Men dette er også i endring. Vi ser at det nå veks fram ein ny generasjon, og det er imponerande det som ungdom i mange land, inkludert Malawi, klarer å få til av ny verksemd, oftast ved bruk av digital teknologi.

Eg trur at afrikanske land difor i større grad må handle seg i mellom. For å få til vekst er det nødvendig å byggje ut vegar, jernbane, hamnar, energiforsyning, og ikkje minst digitale nett. Kinas engasjement for infrastruktur er positivt, sjølv om det klart er del av ein langsiktig strategi for å fremje landets eigne interesser.

Det er håp i den nye veksten i Afrika frå tusenårsskiftet. Ein kan bli imponert av dei nye millionbyane i ein del afrikanske land. Samtidig ser vi at i dei fleste landa med rask vekst, har ikkje veksten ført til tilsvarande reduksjon i fattigdom, dvs. veksten har ikkje vore brei nok. Eitt resultat av dette er at kontinentet ikkje har nokon middelklasse å snakke om i samfunnsmessig betydning, enkelt sagt at den er stor og viktig nok til skape stabilt demokrati og økonomisk vekst. Om ein reknar middelklassen som dei som kan bu trygt og sørgje for god utdanning for barna sine, vil han som regel vere mindre enn 5 prosent. Ei ny analyse av Nigeria (When the Centre cannot hold) viser at det der skjer ei polarisering, sett på spissen så forsvinn middelklassen. Ein fare er at det utviklar seg enklavar, små innemurte samfunn av dei mest velståande som er meir eller mindre isolerte frå fleirtalet. Det er det mest av i Sør-Afrika, men ein ser det i andre land med økonomisk vekst også.

Store ungdomskull som følgje av befolkningsveksten blir ein sterkt aukande ‘pariaklasse’ i byane. Denne kraftige urbaniseringa som skjer fører ikkje til auke i produktiviteten, dei fleste jobbane som finst i byane for dei store ungdomskulla fører ikkje til økonomisk vekst, slik det har skjedd i andre verdsdelar. Dei fleste finn seg utkomme i den uformelle sektoren.

Migrasjon har hittil vore ein slags ventil. Kva som skjer nå framover kan bli veldig viktig. Dei første nigerianske migrantane vart sende tilbake frå Libya med fly sist veke. Det var nedbrotne ungdommar, som hadde ingenting å bringe tilbake til dei som hadde vore med og finansiert reisa deira. Men eg trur at migrasjonen kjem til å fortsetje, uansett kva stengslar som blir sett opp.

Ikkje berre økonomien, men også politikken er i forandring. Gradvis har demokratiet blitt styrka i afrikanske land. Meiningsmålingar på tvers av afrikanske land viser at klare, fleirtal av veljarane ønskjer demokrati. Vi har sett positive ting det siste året , som i Gambia og Zimbabwe. Men dette er ei svært usikker utvikling, og ho kan fort snu til det verre. Samtidig som Kina styrker sin posisjon på kontinentet, blir Vestens argument for godt styresett og demokrati svekka av amerikansk politikk. Dessutan kan trua på demokratiet fort bli undergrave om folk flest ikkje får nyte godt av den økonomiske veksten?

Det er på sin plass å leggje til her at mange afrikanske samfunn tradisjonelt ikkje var ukjende med demokratiske verdiar. Mange samfunn hadde i stor grad ein tradisjon med maktdeling, som i Botswana, som også hadde den fordelen at den britiske kolonimakta brydde seg lite om dette halvørkenlandet, og då heller ikkje øydela den styringsstrukturen som var.  

Eg trur at Afrika som region må stå sentralt om ein skal få til ei raskare positiv utvikling. Afrikanske land må satse på meir handel og samkvem seg i mellom. Då vil kommunikasjon og infrastruktur vere avgjerande.

Det gjeld å sjå dei langsiktige trendane. UNU-WIDER har nettopp komme ut med eit paper som skisserer dei langsiktige trendane. «La longue durée», som franske intellektuelle snakkar om, er viktig. Det vil fortsetje å gå framover i Afrika. Men den politiske økonomien vil bidra til at det som hittil vil veksle mellom framgang og tilbakegang, omvegar og krokvegar, det uføreseielege og ofte kaotiske vil skje samtidig som ein økonomisk dynamikk stadig vil gjere seg meir gjeldande

Utviklingssamarbeid

Den norske bilaterale bistanden til Afrika er blitt forholdsvis sterkt redusert dei siste 10-12 åra. Men framleis går størstedelen av bistanden til Afrika, gjennom andre globale kanalar. Trass i at eg er ein ivrig multilateralist, finne eg grunn til å stille spørsmål ved transaksjonskostnadene. Det er ein veldig lang veg frå pengane våre forlèt den norske statskassa og til dei gjennom globale ordningar når fram til dei som skal nyte godt av dei i fattige land. Eg synst det er grunn til å spørje om dei byråkratiske systema er vår tids ‘kvite elefantar’?

Men tilbake til staten. Vi har i alle år bygd på førestillinga om nasjonalstaten som ein føresetnad for utvikling. Vi har trudd vi kunne hjelpe til med å utvikle afrikanske land på same måten som vi bygde opp Norge etter den andre verdskrigen. Ut frå vår eiga tenking og tru har vi hatt løysingane for Afrika.

Forskaren Louise Wiuff Moe kom for nokre år sidan med kraftig kritikk mot den måten vi tenkjer statsbygging på i bistanden, særleg når det gjeld såkalla sårbare eller svake statar. Vi stiller opp idealet av ein effektiv og demokratisk stat, seier ho. Og så spør vi: Kva er det som manglar eller er fråverande, og kva trengst for å bøte på denne mangelen? Men då er vi ofte dømde til å mislykkast. Ein slik måte å tenkje på seier veldig lite om den politiske dynamikken som finst på bakken. I staden for å leite etter det som manglar, burde ein sjå etter kva som er der  og byggje på det. I staden for å satse på eit statsapparat som ikkje fungerer, vil vi då måtte leite etter kva slags kapasitet som finst, kva slag nasjonale og lokale enheter, moderne eller tradisjonelle organ, offentlege, private eller frivillige verksemder, religiøse eller sekulære, som allereie finst.

Eg synst prinsippa i det nye rammeverket for bistand til sårbare statar som Utanriksdepartementet har vedtatt er veldig bra, At å forstå konteksten er ein føresetnad for å få resultat, at vi skal vere fleksible, men tenke langsiktig, at vi skal vere villige til å ta risiko. Dette er som tatt ut av evalueringsrapportar dei siste åra. Problemet er berre at praksisen som er etablert dei siste åra står i sterk motsetning til desse prinsippa (kortsiktige løyvingar, ufleksible planleggings- og rapporteringssystem, svekkja ambassadar, for å nemne eit par stikkord).

Og så ser eg at den tidlegare utanriksministeren i føreordet til rammeverket gjentar  myta om at «utvikling må komme innafrå». Det er ikkje sant: Historia viser at land i dei aller fleste tilfelle utviklar seg fordi dei får impulsar og påverknad utanfrå. Difor er vi viktige, spesielt i dei fattigaste land, der vi kan kombinere betydeleg bistand med påverknad. Men vi må vere der over lang tid, og om ikkje landet sjølv etter kvart får eigarskap til god politikk, vil ein fort mislykkast.

Men vi har eit problem. I tillegg til at midlane blir mindre er den bilaterale dialogen med samarbeidslanda nesten borte. Nå blir det meste bestemt på vår side, om det er bilateral bistand eller pengar gjennom store nye fond det dreier seg om. At bistanden er basert på etterspørsel, er i stor grad ein illusjon.

Det som er den store oppgåva nå er å arbeide for FNs berekraftsmål, som vi skal nå innan 2030. Vi skal bidra til å utrydde alle former for fattigdom og svolt i verda, og alle skal med. Vi startar ikkje på bar bakke; tusenårsmåla nådde store resultat innanfor helse og utdanning. Men å utrydde fattigdom krev meir ressursar og nye grep, ikkje minst når alle skal med.

Bistanden får mindre relativ betydning. Samtidig er det klart at 40-50 av dei fattigaste landa og sårbare statar ikkje kan nå 2030-måla utan omfattande bistand, sjølv om desse landa skulle ha sterk økonomisk vekst. Økonomar har rekna ut at heller ikkje land som Ghana eller Senegal vil kunne nå desse måla med eigne ressursar.

På Norads konferanse før jul sa Homi Kharas frå Brookings-instituttet mange kloke ting. I tillegg til å understreke behovet for endring i utviklingslanda, bad han oss givarar å slutte å snakke om å vere katalytiske; nå må vi oppskalere, ‘scale up’. Vi må på tenkje nytt og tenkje stort dersom ekstrem fattigdom skal utryddast. Har vi erfaringar vi kan bruke? Kor er det vi har lykkast før? Eg tenkjer då først og fremst på dei globale satsingane innan helse. Kan vi i kampen mot fattigdom bruke noko av den same tilnærminga, den same dugnaden, som i arbeidet mot barnedød eller mødredød.

Somme, som Kalle Moene ved Universitetet i Oslo, har foreslått ei garantert minsteinntekt, basert på ein prosentdel av landets BNP. Eit anna forslag eg har sett kan vere å innføre barnetrygd for alle. Ei barnetrygd vil vere treffsikker, skape pengesirkulasjon og kjøpekraft hos nye grupper, ein vil kunne distribuere trygda elektronisk, noko som vil redusere byråkratiet enormt, og det vil ikkje vere behov for noko omfattande kontroll- og rapporteringssystem. Ikkje treng det koste all verda heller. Eg tenkjer meg ikkje eit globalt trygdevesen, men ei ramme og ein struktur mange kan bidra inn i, gjerne på forskjellige måtar.

Eit spørsmål vi står overfor er ofte: Skal vi arbeide gjennom eller med staten? Dersom vi får lov å halde på så mykje rosa fleksibiliteten i norsk bistand, kan vi finne måtar å jobbe på som ikkje nødvendigvis betyr at vi kanaliserer bistanden gjennom statlege finansieringssystem, men likevel arbeider med staten. Det er fleire eksempel på at vi kunne gjere det innan helsesektoren i Malawi. Men eg veit ikkje om reglar og krav i dag gjer det muleg.

Elles meiner eg at vi må ta konsekvensen av at samfunnet, globalt og nasjonalt, blir endå meir innvikla og mangesidig enn hittil. Vi må sleppe laus dei gode kreftene, og ikkje binde dei fast i stadig sterkare krav til planlegging og rapportering. Forvaltninga av norsk bistand må fornyast. New Public Management har fått for stor plass. Men det får eg komme tilbake til ein annan gong.