Den schizofrene staten

(Bistandsaktuelt 22. februar 2018)

Tore Westberg treff spikaren å hovudet når han i Bistandsaktuelt 25.1. skildrar folk flest si oppleving av staten i afrikanske land, med Nairobi som utgangspunkt. Eg er ikkje med han på alt han skriv, men det er all grunn til å få i gang ein diskusjon om statens rolle i Afrika, og ei meir nyansert tilnærming til utviklingssamarbeidet med land på kontinentet.

Vi har i alle år bygd på førestillinga om nasjonalstaten som ein føresetnad for utvikling. Vi har trudd vi kunne hjelpe til med å utvikle afrikanske land på same måten som vi bygde opp Norge etter den andre verdskrigen. Ut frå vår eiga tenking og tru har vi hatt løysingane for Afrika. Det er ikkje det at vi ikkje har hatt kunnskap om økonomiske og politiske realitetar i samarbeidslanda, men vi har ikkje klart å bruke denne kunnskapen godt nok inn i utforminga av bistandssamarbeidet.

Afrikanske land har som regel – med nokre unntak – ein svak stat i betydninga evne til å skape tryggleik og velferd for innbyggjarane. Samtidig er den afrikanske staten både røvarstat og velferdsstat, ei kjelde til rikdom for dei som sit med makta og tilhengjarane deira på den eine sida, og ein stat som tilbyr borgarane offentlege tenester som helse, utdanning og vassforsyning på den andre. Medan det svake statsapparatet gjer det lettare for dei som styrer å misbruke den tilliten dei får, betyr også denne svakheten at dei offentlege tenestene til borgarane blir jamt over dårlege, ofte byråkratiske og utsette for småkorrupsjon.

Det er ikkje berre i Afrika ein finn slike motsetningar, men situasjonen for nasjonen og måten politikk fungerer på har klare afrikanske trekk. Wangari Maathai frå Kenya, miljøaktivist og fredsprisvinnar, sa at den moderne nasjonen i Afrika er ei overflatisk skapning. Etter at landa vart uavhengige hadde ikkje afrikanarar flest noko forhold til nasjonalstaten og blei verande knytte til dei fysiske og mentale grensene som det etniske samfunnet tilsa, meinte ho.

Maathai sa at dette forholdet resulterte i ein slags politisk schizofreni. Dei politiske ledarane etter uavhengigheten har på den eine sida prøvd å tone ned den tradisjonelle kulturen i dei etniske gruppene, samtidig som dei har brukt etnisitet for å halde på makta si. Slik har dei avspegla taktikken frå kolonitida med å splitte og herske med øydeleggjande konsekvensar for dei afrikanske samfunna.

The Big Man

I dei fleste afrikanske land er det enkeltpersonar – personligheter – som står sentralt i politikken. Politiske parti utan ein sterk mann – eller kvinne – blir oftast gjenstand for personlege feidar og rivalisering. Det skjedde med det tidlegare Peoples Party i Malawi etter at Joyce Banda tapte valet i 2014, og ho drog i eksil. Nå ser det ut til at opposisjonsrørsla i Zimbabwe kan komme i same situasjon etter at Morgan Tsvangirai vart alvorleg sjuk av kreft og nettopp døydde. Men det såkalla ‘big-man’-syndromet har to sider. Samstundes som ledaren er opphøgja og tiljubla, er forventningane frå tilhengjarane om å få noko tilbake minst like høge. Dei som blir valde, og særleg om dei får regjeringsmakt, er under eit sterkt press for å betale tilbake, om å tilby jobbar og gåver. Dei siste åra har vi sett dette ‘big-man-syndromet’ veldig klart også i eit så pass industrialisert land som Sør-Afrika, der den nettopp avgåtte president Jacob Zuma står fram som sjølve prototypen. Samtidig har Sør-Afrika meir enn mange andre land sterke nok institusjonar og organisasjonar til å motverke denne dynamikken.

To system fungerer altså samtidig i afrikanske land. Mange ministrar og politikarar har høg utdanning og stor kunnskap, og gjer ein framifrå jobb på sine område, når det gjeld utbygging av helsevesenet, utdanning eller statens finansar. Dei fleste politikarane eg har kjent (i Botswana og Malawi) har også sterke ønske å vere til nytte for veljarane sine. Mange, ikkje minst kvinner, brukar mykje tid og eigne pengar på gode tiltak i valkrinsane sine. Dei bidrar til å byggje skular, bruer, matvarer til dei fattige og barneheimar for foreldrelause barn. I tillegg må dei bidra ved ei endelaus rekkje av bryllup og gravferder. Slike ting er det veljarane ventar seg som belønning for å ha stemt på politikarane.

Det er ikkje nødvendigvis menneska i politikken det er noko i vegen med, det er dei sosiale strukturane og kollisjon av tenkjemåtar som skaper dilemma og motsetningar, og som så ofte fører til misbruk av makt og pengar. I det tradisjonelle samfunnet var det rasjonelt at undersåttane bidrog til høvdingens makt og rikdom, for samfunnskontrakten var at høvdingen hadde eit ansvar og skulle gi noko tilbake når det kom tørke eller flaum, eller levemåten var truga på andre måtar. I det moderne Afrika vil det vere ressursane til staten som the big man kontrollerer og som han eller ho brukar til å dele ut gode til sine klientar. Medan slike ordningar kunne fungere i det gamle ættesamfunnet, der rettar og plikter kunne vere fordelte med ein viss rettferdighet, blir det under moderne forhold til eit pervertert system, der rikdomsoppsamlinga ofte blir outrert, og der belønninga for tilhengjarane utanfor den nærmaste eliten etter kvart blir fiktiv.

Sterk endring

Afrikas utfordringar er enorme. Den kraftige veksten dei siste tiåra, som har skapt moderne mangemillionbyar, byggjer på eksport av olje, gass, mineralar, og til ein viss grad matvarer. Samtidig er industriproduksjonen liten, som Westberg skriv, og blei sett sterkt tilbake av liberaliseringa av den internasjonale handelen før hundreårsskiftet. Nå blir den særleg utkonkurrert av billige kinesiske daglegvarer og den store marknaden for brukte klede. Det er vanskeleg å sjå i dag korleis afrikanske land skal kunne etablere industri som kan bli så viktig på den globale marknaden at han vil omskape Afrika på same måten som store delar av Asia er blitt industrialisert.

Det er også eit aukande digitalt gap mellom rike og mellominntektsland på den eine sida og dei fleste låginntektsland på den andre, trass i at mobiltelefonen forlengst er blitt allemannseige også i Afrika. Eg seier dei fleste, fordi vi finn fleire klare unntak, slik som Rwanda og Kenya. Men staten i dei fleste landa er ikkje sterke nok til å leggje til rette for investeringar og næringsliv, og etablerte interesser hindrar ofte til at det skjer.
Store ungdomskull som følgje av befolkningsveksten blir ein sterkt aukande pariaklasse i byane. Denne kraftige urbaniseringa som skjer fører ikkje til auke i produktiviteten, dei fleste jobbane som finst i byane for ungdommen fører ikkje til økonomisk vekst, slik det har skjedd i andre verdsdelar. Dei fleste finn seg utkomme i den uformelle sektoren.
Migrasjon har hittil vore ein slags ventil, samtidig som den har bidratt til vekst ved at emigrantane har sendt pengar heim. Men fleire og fleire tiltak blir sette i verk for å hindre at folk flytter til Europa eller andre stader der dei kan ha håp om å få arbeid. Dei første nigerianske migrantane er nå sende tilbake frå Libya. Dei kan nok vere glade for at dei har slept unna det helvetet som Libya-leirane er, men dei er samstundes nedbrotne ungdommar, som ingenting har å bringe tilbake til dei som hadde vore med og finansiert reisa deira. Denne ofte frustrerte generasjonen av ungdom vil spele ei politisk nøkkelrolle framover, like mykje på grunn av det utanforskapet dei vil kjenne som den politiske makta dei vil klare å få.

Også tradisjon og sosiale mekanismar har innverknad på økonomisk utvikling. Dei same mekanismane som påverkar politikken, hemmar også vekst. Ennå er det vanleg at folk som får tilgang til pengar, heller investerer i sosiale relasjonar enn i økonomisk verksemd. Men dette er også i endring. I land som Nigeria og Kenya er endringane kanskje komne lengst i økonomisk forstand, samtidig som dette er land der etnisitet historisk har spela ei særleg stor rolle. Vi ser at det nå veks fram ein ny generasjon, og det er imponerande det som ungdom i mange land, inkludert i eit fattig land som Malawi, klarer å få til av nye småbedrifter, oftast ved bruk av digital teknologi.
Ikkje berre økonomien, men også politikken er i forandring. Gradvis har demokratiet blitt styrka i afrikanske land. Meiningsmålingar på tvers av landa viser at klare fleirtal av veljarane føretrekkjer demokrati framfor andre styreformer, sjølv om dette ønsket dei siste åra har vore under press. Demokratiutviklinga i Afrika er svært usikker, og ho kan fort snu til det verre. Samtidig som Kina styrker sin posisjon på kontinentet, blir vestlege givarlands argument for godt styresett og demokrati undergraven av den måten amerikansk politikk nå framstår på.

Gjennom eller med staten?

Nederlendaren Louise Wiuff Moe kom for nokre år sidan med kraftig kritikk mot den måten vi tenkjer statsbygging på i bistanden, særleg når det gjeld såkalla sårbare eller svake statar. Vi stiller opp idealet av ein effektiv og demokratisk stat, seier ho. Og så spør vi: Kva er det som manglar eller er fråverande, og kva trengst for å bøte på denne mangelen? Og så planlegg vi for å fjerne det store gapet vi finn. Då er vi dømde til å mislykkast. Ein slik måte å tenkje på seier veldig lite om den politiske dynamikken som finst på bakken. I staden for å leite etter det som manglar, burde ein sjå etter kva som er der og byggje på det, meiner ho. Det betyr, slik eg tolkar det, at i staden for å satse alt på eit statsapparat som ikkje fungerer, vil vi måtte leite etter kva slags kapasitet som finst, kva slag nasjonale og lokale instansar, moderne eller tradisjonelle organ, offentlege, private eller frivillige verksemder, religiøse eller sekulære, som allereie er der.

Tre forskarar som nyleg gav ut boka Building State Capacity: Evidence, Analysis, Action går djupare inn i mykje av den same problematikken. Utgangspunktet deira er at mange statar etter tiår med reformer og kapasitetsbygging manglar den grunnleggjande evna til å nå sine utviklingsmål. Dei viser korleis statleg kapasitet faktisk har blitt svakare i dei fleste utviklingsland dei siste par tiåra. Dei viser korleis den store framgangen på sosiale sektorar og økonomisk vekst ikkje har ført til styrking av statens kapasitet til å fungere til beste for innbyggjarane.

Dei kritiserer særleg to trekk som har vore vanleg ved program for å byggje kapasitet: Det første er tanken at statsbygging vil skje på same måten som i vestlege land, i Burkina Faso som i Danmark, som dei seier. Det andre er idéen om at det finst generaliserbare best practices som passar frå land til land. Desse feile oppfatningane fører til at det blir etablert statsinstitusjonar som ser ut som dei fungerer, som framstår gode berre i forma, utan at dei i praksis fungerer. I staden bør myndighetene og partnarar fokusere på dei aktuelle problema dei møter og utvikle eigne løysingar på eit nivå som passar for landet. Dei lanserer ein prosess med prøving og feiling som inneber at dei som medverkar blir engasjerte i å finne løysingane på problema dei møter. Det er ikkje kapasitet som skaper suksess, seier forfattarane i ei spissformulering. Det er suksess som skaper kapasitet.

Den store oppgåva nå er å arbeide for FNs berekraftsmål, som vi skal nå innan 2030. Vi skal bidra til å utrydde alle former for fattigdom og svolt i verda, og ingen skal utelatast. Sjølv om bistanden får mindre relativ betydning, er det klart at 40-50 av dei fattigaste landa og sårbare statane ikkje kan nå 2030-måla utan omfattande bistand, sjølv om desse landa skulle ha sterk økonomisk vekst. Økonomar har rekna ut at heller ikkje land som Ghana eller Senegal vil kunne nå desse måla med eigne ressursar. Dessutan har private investeringar i Afrika faktisk gått ned det siste året, og finansiering av offentleg-private partnarskap går dessverre i same retninga.

Vi startar ikkje på bar bakke; tusenårsmåla nådde store resultat innanfor helse og utdanning. Men å utrydde fattigdom krev meir ressursar og nye grep. Då står vi overfor spørsmålet om vi skal vi arbeide gjennom, med eller utanom staten?
Tida er forbi for dei store bistandsfinansierte statlege sektorprogramma. Dei har nok bidratt til gode resultat i periodar, men til ein svært høg kostnad i form av planlegging, politisk og fagleg samordning og administrasjon, og har også vore gjenstand for nedbrytande givarstans som følgje av at mottakarane ikkje har følgd opp sine forpliktingar eller at det er avslørt korrupsjon.

Vi skal ikkje ta etter USA, som har gjort store amerikansk-styrte separate program til sitt kjenneteikn i fattige land, der svært mykje av midlane går til utanlandske ekspertar. Dette gjeld særleg innan helsesektoren. Men i staden for å prøve å samkjøre alt, eller drive separat, trur eg på at ulike partnarar, der staten ofte vil vere den viktigaste, jobbar i same retning og veit om kvarandre.

Dersom vi får lov å halde på fleksibiliteten i norsk bistand, den fleksibiliteten som Norge opp gjennom åra har fått så mykje ros for, kan vi finne måtar å jobbe på som ikkje nødvendigvis betyr at pengane går rett inn i den store statskassa, men der staten likevel kan spele ei sentral rolle og vi kan arbeide med staten. Det er fleire eksempel på at vi kunne gjere det innan helsesektoren i Malawi, med nesten umiddelbare gode resultat. Eg veit ikkje om dagens norske reglar og krav gjer det muleg, men om ikkje bør regelverket endrast.

Alle land har behov for ein god stat. Vi skal ikkje slutte å bidra til institusjonsbygging, men vi må få eit anna perspektiv på det. Vi må tenkje i tiår heller enn år, vi må sikte på å oppretthalde og forbetre meir enn å gjere oss overflødige. Og vi må ned på bakken att.
Eg synst prinsippa i UDs nye rammeverk for bistand til sårbare statar er veldig gode. Det blir understreka at å forstå konteksten er ein føresetnad for å få resultat, at vi skal vere fleksible, men tenke langsiktig, og at vi skal vere villige til å ta risiko. Dette er som tatt ut av evalueringsrapportar dei siste åra. Problemet er berre at praksisen som er etablert, særleg den seinare tida, står i sterk motsetning til desse prinsippa (kortsiktige løyvingar, ufleksible planleggings- og resultatssystem, antikorrupsjonstiltak som drep risikoviljen, for å nemne nokre stikkord).

Vi må ta konsekvensen av at samfunnet, globalt og nasjonalt, blir endå meir innvikla og mangesidig enn hittil. Vi må sleppe laus dei mangfaldige kreftene, og ikkje binde dei fast i stadig sterkare krav til planlegging og rapportering. Forvaltninga av norsk bistand må fornyast og forenklast.